Dans quels cas un commerce peut-il faire l’objet d’une fermeture administrative, et comment réagir face à une telle décision ?

Quels sont les principaux motifs de fermeture administrative ?

Toute infraction à une règlementation peut être le prétexte à un arrêté de fermeture administrative.

Ce sont le plus souvent les infractions à la règlementation lie à l’ordre, la santé, la sécurité et la tranquillité publiques et de travail qui sont souvent celles retenues par l’Administration. Dans de nombreux cas, ces notions peuvent être très subjectives et dépendre de l’appréciation qu’en fera le personnel de l’Administration concernée.

Par ailleurs, la politique du Préfet dans le département concerné compte également. Par exemple, la tolérance aux nuisances sonores pour un bar pourra être différente dans une grande ville et dans une station de ski ou une petite ville de campagne.

Les cas de fermeture administrative peuvent être variés et regroupent principalement :

- Nuisances sonores gênant la tranquillité publique : c’est le cas, par exemple, des regroupements de clients qui sortent fumer sur le trottoir faute de fumoir, des nuisances provenant d’un bar diffusant de la musique non doté d’un limiteur de son, des terrasses bruyantes…

- Insalubrité des lieux et/ou règlementation d’hygiène non-respectée et/ou conditions indignes de logement : par exemple, présence de nuisibles, préparation de plats et desserts entreposés dans les caves de l’établissement, nombre de mètre carré des chambres d’un hôtel inférieur à la norme, absence de VMC, absence de douches dans les chambres et impossibilité d’accéder à la douche de l’étage…

- Rixes et violences dans l’établissement ou aux abords, impliquant les clients, le personnel ou les gérants, 

- Vente excessive de boissons alcoolisées à des clients générant une ivresse manifeste, ivresse du personnel, à l’intérieur ou aux abords de l’établissement,

- Vente de boissons alcooliques à des mineurs ou vente d’alcool aux clients sans licence IV (Tribunal administratif de Paris, 2ème Chambre, 11 avril 2024, n°2214854)

- Non-respect par l’établissement des horaires de fermeture et/ou d’ouverture, 

- Travail dissimulé : par exemple, une absence de déclaration préalable à l’embauche ou d’heures supplémentaires, ou des salariés sur le registre unique du personnel…

- Travail illégal : emploi d’étrangers sans autorisation de travail délivrée par l’autorité française,

- Proxénétisme : le fait de laisser pénétrer des prostituées dans des chambres d’hôtel en toute connaissance de cause et d’en tirer profit,

- Organisation de jeux par l’établissement sans y être autorisé.

Les cas de fermeture administrative sont donc très nombreux et variés et leur appréciation se fait par l’autorité administrative au cas par cas, en tenant compte de la gravité des faits.

Pour quelle durée un arrêté administratif peut-il être prononcé ?

Il y a des durées légales maximales prévues par la loi, de 2 mois à un 1 an selon le type d’infraction reprochée.

Certaines fermetures administratives ne constituent pas des sanctions, mais visent uniquement à permettre le respect des normes d’hygiène ou la réalisation de travaux au sein de l’établissement, le plus souvent de nature technique (ex. : travaux de mise aux normes ou de mise en sécurité, contrôle des températures et de la chaine du froid, respect des dates limites de consommation, dératisation, formation du personnel…). Le coût des travaux est à la charge de l’exploitant.

Dans les établissements recevant du public (ERP) de 1^ère à 4^ème catégorie (à partir de 300 personnes) et de 5^ème catégorie avec locaux à sommeil, est imposée, avant la réouverture du commerce, la réunion préalable d’une Commission de sécurité en cas de travaux. Pour les ERP de 5^ème catégorie sans locaux à sommeil, il peut y avoir des Commissions de visite de contrôle.

Ces fermetures administratives durent le temps nécessaire aux travaux et peuvent parfois engendrer de très grosses pertes de chiffre d’affaires.

Le Préfet peut aussi saisir le Procureur de la République pour demander l’ouverture d’une enquête pénale. Le Procureur pourra même faire saisir les recettes de l’établissement jusqu’à ce que ce dernier se conforme aux règles. Par exemple, les loyers versés par les occupants d’un hôtel un hôtel, auquel il est reproché de loger des personnes dans des conditions indignes, pourront donc être saisis sur ordre du Procureur en attendant l’issue de l’enquête pénale, ce qui peut durer plusieurs mois.

Quelles sont les garanties et recours du commerçant pour s’opposer à un arrêté de fermeture administrative ?

Les garanties

Un courrier du Préfet doit être envoyé au commerçant et contenir les motifs de la mesure qu’il est envisagé de prendre à son encontre l’invitant expressément à présenter des observations écrites et orales.

Il appartient aux services de la Préfecture de déterminer un délai, qui doit être raisonnable au bénéfice du commerçant pour ce faire.

Un délai de 15 jours est généralement admis comme suffisant pour assurer le respect des droits de la défense.

Cependant, un délai inférieur peut être considéré comme suffisant, tout dépend du cas d’espèce. Par exemple, un délai de 2 jours a été considéré comme suffisant car le requérant était dans la possibilité de transmettre ses observations dans ce délai et avait pu être auditionné par la police.

Bien entendu, c’est dès cette première lettre ou même dès le début du contrôle physique par les agents de l’Administration (police, gendarmerie sous le contrôle de la préfecture, mairie, DRIEETS, Urssaf…) qu’il convient de réagir et de communiquer cette information à votre avocat.

C’est dès ce stade que le rôle de l’avocat est donc primordial pour éviter un arrêté de fermeture administrative car il s’opposera à l’arrêté de fermeture en présentant ses observations écrites, puis assistera le commerçant dans le cadre d’un entretien oral avec le service de la Préfecture.

Si l’Administration ne reste pas cette formalité, l’arrêté de fermeture ne sera en principe pas valable, sauf exceptions légales très limitées.

Quels sont les recours possibles pour le commerçant ?

L’arrêté constitue une sorte de « casier administratif » du commerce et l’administration pourra s’en prévaloir à tout moment lorsqu’elle aura à connaître de nouveaux faits à l’encontre du commerce concerné.

C’est la raison pour laquelle il faut être très vigilant et ne pas prendre l’arrêté administratif à la légère. Le plus souvent, l’exploitant néglige la phase préalable pour présenter ses observations alors qu’elle est déterminante et peut éviter bien des ennuis.

Si, malgré ses observations, l’arrêté de fermeture administrative est notifié au commerçant, il ne doit pas être découragé et peut, à l’aide de son avocat, introduire plusieurs recours.

Il peut tout d’abord exercer un recours gracieux devant la même Administration dans un délai de 2 mois.

Il peut aussi exercer un recours hiérarchique, devant le ministre de l’Intérieur, autorité de tutelle.

Il peut également exercer, dans le même délai, un recours en annulation devant le tribunal administratif.

Il est donc possible de revenir sur un arrêté de fermeture administrative en le faisant retirer, totalement ou partiellement, par l’Administration elle-même, ou le faire annuler.

La procédure contentieuse devant le juge administratif est longue : elle dure généralement entre 1 et 2 ans et lorsque l’exploitant reçoit sa convocation devant le tribunal, la fermeture aura très probablement été exécutée.

C’est pourquoi il existe deux procédures d’urgence permettant de suspendre l’exécution de l’arrêté :

• Le référé-liberté : il peut être introduit en cas d’atteinte grave et manifestement illégale par l’Administration à une liberté fondamentale du commerçant, principalement la liberté du commerce. Ce recours doit être exercé dans un délai extrêmement bref, et le juge statue dans un délai de 48 heures. En cas de succès, il permet la réouverture immédiate de l’établissement.

Pour apprécier l’urgence, la juridiction considère que la société doit justifier de ses difficultés économiques et financières liées à la perte temporaire (TA de Paris, 8 février 2025, n°2503294).

La fermeture doit menacer directement et immédiatement l’équilibre financier de l’établissement tenant compte de la perte de chiffre d’affaires, des charges fixes à assumer pendant la période de fermeture notamment le paiement des salaires, ainsi que de la perte d’exploitation attendue.

• Le référé-suspension : ce recours permet d’obtenir, en quelques semaines (en moyenne 4), la suspension provisoire de l’arrêté de fermeture, dans l’attente du jugement au fond du Tribunal sur la validité et légalité de la décision. Ainsi, l’établissement ne sera pas fermé pendant l’année ou les 2 années nécessaires à une décision du Tribunal.

À titre d’exemple, un arrêté de fermeture d’1 mois pour travail dissimulé a été jugé disproportionné compte tenu du nombre limité de salariés tous déclarés mais payés irrégulièrement (13 sur 120), de leur licenciement immédiat, de l’absence de récidive, ainsi que des conséquences économiques lourdes à l’approche des fêtes de Noël pour l’établissement.

L’avantage de contester est d’abord, pour le commerçant, de ne pas avoir à fermer son établissement, et également de retrouver un « casier administratif » vierge. Généralement, lorsqu’il y a une sanction antérieure, l’Administration notifie une sanction plus sévère s’il y a une deuxième infraction. En faisant annuler ou reporter une sanction, l’Administration ne pourra pas reprocher une quelconque infraction précédente à l’appui d’une nouvelle sanction.

Quels sont les arguments à invoquer pour contester la fermeture ?

Il est possible de contester les motifs, la forme et la procédure suivie par l’autorité administrative.

Il peut s’agir d’une erreur de fait commise par l’Administration. Par exemple, un arrêté administratif a été annulé parce qu’il avait été reproché à un exploitant une soirée organisée propageant un virus alors qu’il n’en avait pas tenu (Tribunal administratif de Dijon, Chambre 1, 17 novembre 2022).

Autre exemple : un avertissement a été annulé car rien n’établissait que l’établissement avait vendu de l’alcool de manière excessive aux auteurs des violences et rixes (Cour administrative d’appel de Paris, 17 mars 2021, n° 19PA03099).

Il peut aussi s’agir d’une erreur de droit. Par exemple, l’Administration s’est trompée d’article de loi.

Enfin, il est possible d’invoquer la disproportion de la sanction. En effet, la décision doit être proportionnée par rapport à la situation de l’exploitant, à la situation administrative de l’établissement et aux griefs qui lui sont reprochés. Cette appréciation est donc contrôlée par les juges au cas par cas.

À titre d’exemple, le Tribunal administratif de Paris a considéré une fermeture administrative de 5 jours disproportionnée compte-tenu de la nature des faits (rixe provoquée par un client contre un autre en état d’ivresse) et du caractère exceptionnel de la défaillance de l’exploitant, qui n’a eu aucun incident dans l’exploitation de la société (Tribunal administratif de Paris, 2 décembre 2022, n° 2224817).

Autre exemple : un arrêté de fermeture administrative a été annulé car il aurait dû préciser le degré de nuisance sonore en tenant compte du caractère éventuellement bruyant des lieux en dehors même de l’activité concernée, pour caractériser l’atteinte à la tranquillité publique (CAA Nantes, Civ. 1, 6 janvier 2023, n° 21/01954).

Peut-on être indemnisé des pertes subies du fait de la fermeture ?

Le commerçant peut-il demander à l’État une indemnisation ?

Plus la durée de l’arrêté de fermeture sera longue, plus l’établissement subira des pertes financières et plus il parait opportun de contester l’arrêté.

Cependant, même dans le cas où la durée de la fermeture imposée est courte, il n’y a aucune raison de subir des pertes financières injustifiées.

Le commerçant qui a perdu son chiffre d’affaires pendant toute la durée ordonnée par l’arrêté, et payé ses salariés et cotisations sociales, pourra aussi obtenir de l’État une indemnisation totale de ses pertes.

L’avantage est de retrouver un équilibre financier car la perte de chiffre d’affaires liée à la durée de fermeture et les frais que le commerçant a payés pendant la période de fermeture lui seront remboursés (loyers, charges, salaires, cotisations sociales, …), de même que ses préjudices liés à sa réputation et son image et même ses préjudices moraux.

Le commerçant peut-il se retourner contre le bailleur ?

Le commerçant peut lui demander l’exécution des travaux prescrits par l’Administration lorsque ces travaux incombent à celui-ci.

En effet, le bailleur qui loue un local commercial a l’obligation de mettre à disposition de son locataire un local conforme. Il en est de même du propriétaire du fonds de commerce lorsqu’il met son fonds en location-gérance.

Un local conforme est un local qui, techniquement, respecte les règlementations administratives en vigueur, les obligations du règlement de copropriété, et enfin, l’activité convenue dans le bail.

Par exemple, si le bail prévoit que le commerçant peut exercer une activité de restauration, le bailleur doit installer, à ses frais, un conduit d’extraction de fumées et d’odeurs. S’il ne l’a pas fait, et que ce manquement a causé une fermeture administrative, le locataire pourra contraindre le bailleur en justice à créer ce conduit et obtenir de lui l’indemnisation du chiffre d’affaires et des autres pertes engendrées par la fermeture.

Si le bailleur ne s’est pas enquis auprès de la copropriété de l’autorisation de disposer d’un conduit d’extraction, le bail ou le contrat de location-gérance peut être annulé, les loyers et charges versés pourront ainsi être remboursés au commerçant, et celui-ci pourra aussi demander des dommages et intérêts contre son bailleur.

Le commerçant peut-il se retourner contre le vendeur de son commerce et/ou des murs commerciaux ?

Oui, lorsque le vendeur n’a pas déclaré les non-conformités et les injonctions de l’Administration à son acheteur, qui subit après la vente, une fermeture administrative.

Si l’établissement est franchisé, le commerçant peut même se retourner contre le franchiseur pour obtenir la réalisation des travaux aux frais de celui-ci et/ou l’indemnisation des pertes issues de la fermeture administrative.

Il est donc essentiel, dès la moindre suspicion de non-conformité, de consulter un avocat spécialisé pour protéger au mieux les intérêts de votre commerce.

Cabinet d’avocats Petroussenko

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