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Fonds de commerce : création, achat, reprise et vente
Maître Sophie Petroussenko


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Arrêté de fermeture administrative

L’arrêté de fermeture administrative est une décision émanant d’un préfet (ou du préfet de police à Paris), ordonnant la fermeture d’un établissement. Ce n’est pas une sanction prononcée par un juge et il n’y a pas besoin de décision judiciaire pour que le préfet en décide.

Motif et durée

La décision peut se fonder sur : 
- une infraction aux lois et règlements relatifs aux CHRD. La durée maximale sera de 6 mois. Dans ce cas, le préfet doit préalablement notifier un avertissement au CHRD, sanction préalable ; 
- une atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publique. La durée maximale sera de 2 mois ; 
- la commission d’actes criminels ou délictueux en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation. La durée maximale sera de 6 mois. Dans ce cas, il y a automatiquement annulation du permis d’exploitation du fait de la notification d’un arrêté de fermeture.

Lorsque, du fait d’un manquement aux règles sanitaires ou d’hygiène, un établissement présente ou est susceptible de présenter une menace pour la santé publique, le préfet peut également en ordonner la fermeture jusqu’à ce que l’exploitant ait terminé les travaux et autres mesures prescrits (exemples : souris, formation du personnel à l’hygiène non-effectuée…).
Si les travaux prescrits doivent être réalisés par l’exploitant, celui-ci peut souvent demander au bailleur le remboursement de certains d’entre-eux dans la mesure où il n’a pas délivré un local conforme à l’activité prévue au bail. Par exemple, un bailleur qui louerait un local commercial sans conduit d’extraction conforme et pourtant affecté à l’activité de restauration. Cette règle vaut ainsi dans le cadre des relations entre le bailleur et le locataire commercial, et entre locataire-gérant et propriétaire du CHR.

Il convient donc de rechercher l’origine des infractions reprochées par l’arrêté de fermeture administrative, et la cause du non-respect des réglementations applicables à l’exploitation de l’activité, pour savoir s’il incombe à l’exploitant ou in fine au bailleur de prendre la charge des travaux nécessaires.

La Cour d’appel de Paris a récemment condamné un bailleur du fonds de commerce à rembourser à l’exploitant locataire-gérant le montant des travaux réalisés qui lui incombent, en vertu de son obligation de délivrer au preneur la chose louée et de l’entretenir en état de servir à l’usage pour lequel elle a été louée. En l’espèce, l’activité ne respectait pas la réglementation en vigueur notamment en raison de la non-conformité des locaux sur le plan de l’hygiène. La non-conformité des locaux est en principe de la responsabilité du propriétaire au titre de son obligation de délivrance, tandis que la violation des règles sanitaires de conservation et de traitement des aliments est de la responsabilité du locataire-gérant exploitant (CA Paris, 10 avril 2019, n° 17/11987).

Bien sûr, cette répartition de la charge des travaux ne concerne pas la préfecture. Afin de faire rouvrir l’établissement suite à l’arrêté de fermeture administrative, l’exploitant devra souvent avancer les dépenses des travaux prescrits. Il en obtiendra le remboursement partiel ou total auprès du bailleur postérieurement. Il peut cependant trouver un accord avec son bailleur pour que celui-ci fasse directement les travaux et les prenne en charge pour la part qui lui est imputable.

Les exemples les plus fréquents de cause de fermeture

Ce sont les cas de : 
- violences avec ou sans arme dans l’établissement ou même aux abords, par ou entre des clients ou/et le personnel ou les gérants de l’établissement ; 
- ivresse manifeste d’un client (ou du personnel) dans l’établissement ou à l’extérieur suite à vente d’une quantité excessive de boissons alcoolisées par le CHRD ; 
- convention de translation de licence IV signée mais formalités administratives non-terminées, avec pour conséquence la vente d’alcool aux clients sans autorisation ; 
- tapages nocturnes ou nuisances sonores et/ou olfactives répétées ; 
- port d’arme par un client ou un agent de sécurité de l’établissement ayant tiré un coup de feu dans la rue sur des passants ou des clients après être sorti de l’établissement (même sans ivresse du client ou de l’agent de sécurité) ; 
- présence de nuisibles (rats, cafards, blattes…) dans les caves de l’établissement où sont entreposés des denrées alimentaires ou des plats préparés et entraînant un risque pour la santé des clients ; 
- non-respect des horaires de fermeture et non-conformité des locaux ou du matériel de l’établissement ;
- travail dissimulé : il peut être constitué par exemple par une absence de déclaration préalable à l’embauche (DPAE) dans les délais, la réalisation d’heures supplémentaires non déclarées et non payées, l’absence des noms des salariés sur le registre unique du personnel… (ex : CE, 16 octobre 2018, n° 424480) ;
- emploi d’étrangers non-ressortissants de l’Union européenne sans autorisation de travail en France, constitutif de travail illégal (exemple : emploi d’un ressortissant égyptien ou tunisien ayant un titre de travail en Italie ou en Grèce mais pas en France) ; 
- organisation de parties de poker par l’établissement sans y être autorisé ; 
- le fait de laisser pénétrer des prostituées dans des chambres d’hôtel en toute connaissance de cause et d’en tirer profit.

La plupart des cas sont susceptibles d’entrer dans les trois motifs suscités, ce qui peut entraîner en pratique une fermeture maximale de 6 mois et une annulation du permis d’exploitation. L’appréciation se fera par la préfecture en fonction de la gravité des faits.

S’opposer à la fermeture

En principe, lorsque le préfet envisage de fermer un établissement, il informe par courrier l’établissement en précisant une durée et des motifs. Le gérant de l’établissement a alors la possibilité de présenter des observations écrites et/ou orales au préfet dans un délai de 15 jours, avant que ce dernier prenne sa décision. Bien entendu, c’est à ce stade qu’il convient d’avoir recours à un avocat car ce dernier peut éviter ou amoindrir une sanction.
Une fois la sanction prise, l’avocat introduit un recours contre l’arrêté de fermeture car les arguments à développer sont d’abord juridiques et très spécifiques. Le recours peut être gracieux devant le préfet qui a pris la décision ou hiérarchique devant le ministre de l’Intérieur. Cela peut encore être un recours pour annuler l’arrêté devant le tribunal administratif dans un délai de 2 mois à compter de la notification de l’arrêté. 

Cependant, malgré ces recours, le CHRD devra appliquer immédiatement cet arrêté et fermer son établissement, ce qui occasionne une perte de chiffre d’affaires. Les recours administratifs peuvent aboutir totalement ou partiellement, et le plus souvent lorsque l’infraction est terminée (exemple : travaux prescrits effectués).
Le recours judiciaire est très long et peut prendre plusieurs mois. Le plus souvent, lorsque l’exploitant va recevoir sa convocation devant le tribunal, la fin de la durée de fermeture imposée et la réouverture de l’établissement aura déjà eu lieu.

C’est la raison pour laquelle deux procédures d’urgence permettent de gagner du temps : 
- un référé-liberté, en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; en l’espèce la liberté du commerce. Il doit être introduit dans un délai extrêmement bref. Le juge a deux jours pour statuer (article L521-2du code de justice administrative). En cas de succès, il permet la réouverture immédiate de l’établissement.
Dans le cadre d’un référé-liberté, le juge administratif a considéré que pour apprécier l’urgence, la fermeture administrative envisagée doit avoir comme conséquence immédiate et directe de menacer l’équilibre financier de l’établissement demandeur, qui est une notion différente de la seule perte de chiffre d’affaires en résultant, des charges fixes qu’il doit assumer durant cette période (avec l’obligation de rémunérer ses salariés) et de la perte d’exploitation attendue (CE, 2 novembre 2018,n° 425101).
- un référé-suspension permet, en quelques semaines (en général trois à quatre), d’obtenir la suspension de l’application de la décision administrative en attendant la décision du tribunal administratif que l’exploitant saisira en annulation de l’arrêté (article L521-1 du code de justice administrative).

Quels arguments invoquer ?

Il est possible de contester les motifs, la forme et la procédure suivie par l’autorité. La décision doit être proportionnée par rapport à la situation de l’exploitant et aux griefs qui lui sont reprochés. Cette appréciation est donc laissée au juge au cas par cas.

Doit-on systématiquement contester l’arrêté de fermeture et peut-on être indemnisé des préjudices financiers subis ?

Il faut peser le pour et le contre avant de vouloir contester un arrêté de fermeture administrative, et notamment au regard de sa durée et des pertes de chiffre d’affaires journalières établies au vu des derniers comptes de la société.
Plus la durée de l’arrêté de fermeture sera longue, plus l’établissement subira de pertes financières et plus la contestation de l’arrêté s’avère nécessaire et opportune.
Cependant, même quand la durée de la fermeture imposée est courte, l’arrêté de fermeture administrative constitue une sorte de casier administratif du CHRD. L’administration pourra s’en prévaloir à tout moment lorsqu’elle aura à connaître de nouveaux faits à l’encontre de l’établissement. C’est la raison pour laquelle il faut être très vigilant et ne pas prendre l’arrêté administratif à la légère. 
L’exploitant ne doit pas être découragé car :
- lui et son avocat peuvent empêcher toute fermeture administrative en exerçant les voies de recours choisies ;
- même s’il n’a pas pu empêcher totalement la fermeture, il pourra, avec l’aide de son avocat, exercer son recours pour le faire annuler. Même si l’arrêté de fermeture a déjà été exécuté, le fait d’en obtenir l’annulation postérieurement permet à l’exploitant de demander à l’État une indemnisation, à hauteur de ses préjudices (perte de chiffre d’affaires pendant toute la durée de l’arrêté, coût des salaires…).
Ainsi, en cas d’aboutissement de la contestation devant le tribunal, le CHRD retrouvera :
- un casier administratif vierge puisque cette sanction sera considérée comme inexistante et l’administration ne pourra donc s’en servir à l’appui d’une nouvelle sanction ;
- son équilibre financier puisque ses préjudices auront complètement été indemnisés

Un maire peut-il fermer votre CHR ?

Le maire a également des compétences en matière de police administrative et peut ordonner, sous certaines conditions, la fermeture d’un établissement : 
- en infraction avec les règles de sécurité propres aux CHRD ; 
- ou en vertu de ses pouvoirs de police générale (Conseil d’État, 5/3 SSR, du 5 avril 1996).
La décision de fermeture de l’établissement par le maire est également contestable devant les juridictions administratives. En tant que mesure de police, elle doit être motivée et proportionnée à la gravité des faits reprochés, et le juge administratif a la possibilité d’annuler un arrêté municipal qui ne serait pas assez motivé (exemple : CAA Nantes, 15 mars 2019, n° 17NT02564).
Dès le premier contrôle dans votre établissement des services de police, il est fortement conseillé de prévenir et d’avoir recours à un avocat spécialiste des CHRD, car l’arrêté de fermeture peut intervenir très vite, et ce d’autant que l’administration a la faculté de se dispenser de certaines règles protectrices de l’exploitant en cas d’urgence.

Mise à jour : mai 2019

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